Foreign Affairs: Die Gespräche, die den Krieg in der Ukraine hätten beenden können |

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Die Gespräche, die den Krieg in der Ukraine hätten beenden können | Foreign Affairs 25.04.24,  https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 1 von 33  Die Gespräche, die den Krieg in der Ukraine hätten beenden können. Eine verborgene Geschichte der Diplomatie ist gescheitert – aber es gibt Lektionen für zukünftige Verhandlungen

Von Samuel Charap und Sergey Radchenko 16. April 2024

Russische und ukrainische Unterhändler treffen sich im März per Videokonferenz.  Die Gespräche, die den Krieg in der Ukraine hätten beenden können

| Foreign Affairs 25.04.24, 16:38
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In den frühen Morgenstunden des 24. Februar 2022,
griff die russische Luftwaffe Ziele in der
Ukraine an. Gleichzeitig drangen Moskaus
Moskaus Infanterie und Panzer in das Land ein
aus dem Norden, Osten und Süden ins Land. In den folgenden Tagen versuchten die Russen, Kiew einzukreisen.
Es waren die „ersten Tage und Wochen einer Invasion, die durchaus zu einer  Niederlage und Unterwerfung der Ukraine durch Russland hätte führen können. Im Rückblick erscheint es fast wie ein Wunder, dass dies dass dies nicht geschah.
Was auf dem Schlachtfeld geschah, ist relativ
gut verstanden.

Was weniger bekannt ist, ist die gleichzeitige intensive Diplomatie zwischen Moskau, Kiew und einer Vielzahl anderer Akteure,
die bereits wenige Wochen nach Kriegsbeginn zu einer Einigung
Wochen nach Kriegsbeginn hätte führen können.
Bis Ende März 2022 wurde eine Reihe von persönlichen
Treffen in Belarus und der Türkei sowie
virtuelle Treffen per Videokonferenz zustande gekommen.

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das sogenannte Istanbul-Kommuniqué, in dem ein Rahmen für eine Einigung beschrieben wurde.
Die ukrainischen und russischen Unterhändler begannen daraufhin
mit der Ausarbeitung eines Vertragstextes und erzielten wesentliche Fortschritte auf dem Weg zu einer Einigung. Aber im Mai brachen die Gespräche ab. Der Krieg wütete weiter
und hat seitdem Zehntausende von Menschenleben auf beiden Seiten gefordert.
Was war geschehen? Wie nahe waren die Parteien
der Beendigung des Krieges?
Um Licht in diese oft übersehene, aber kritische Episode des Krieges zu beleuchten, haben wir die Entwürfe von Vereinbarungen, die zwischen den beiden Seiten ausgetauschten Vertragsentwürfe untersucht, von denen einige Details bisher nicht berichtet wurden. Außerdem haben wir Interviews mit mehreren Teilnehmern an den Gesprächen sowie mit Beamten, die zu dieser Zeit in wichtigen westlichen Regierungen, denen wir Anonymität gewährt haben, um sensiblen Angelegenheiten zu wahren. Und wir haben
zahlreiche zeitgleiche und neuere Interviews mit und Aussagen von ukrainischen
und russischen Offiziellen, die zum Zeitpunkt der die zum Zeitpunkt der Gespräche dienten. Die meisten dieser Interviews sind YouTube verfügbar, sind aber nicht auf Englisch und daher im Westen nicht weithin bekannt. Schließlich haben wir
die Zeitachse der Ereignisse aus den Gesprächen, die den Krieg in der Ukraine hätten beenden können | Foreign Affairs 25.04.24, 16:38
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Mitten in der Moskaus nie dagewesenen Aggression, haben die Russen und den Ukrainern
fast eine Einigung, ein Abkommen geschafft.
Beginn der Invasion bis Ende Mai, als die Gespräche scheiterten. Als wir alle Stücke zusammengesetzt haben, haben wir etwas überraschend festgestellt und das könnte erhebliche Auswirkungen auf zukünftige diplomatische Bemühungen haben, den Krieg zu beenden.
Einige Beobachter  und Offizielle (darunter vor allem prominentesten, der russische
Präsident Wladimir Putin) haben behauptet, dass  eine Vereinbarung auf dem
auf dem Tisch gelegen hätte, der den Krieg beendet hätte, aber dass die Ukrainer sich
aufgrund einer Kombination aus Kombination aus Druck
ihrer westlichen Schirmherren und Kiews eigenen überheblichen Annahmen über die russische militärische Schwäche sich anders entschieden. Andere haben die
Bedeutung der Gespräche ganz abgelehnt und behaupten, dass dass die Parteien nur die Bewegungen durchlaufen und Zeit für eine Neuausrichtung des Schlachtfelds und
der Streitkräfte suchten oder dass dies unseriös sei.
Diese Interpretationen enthalten zwar Wahrheit , verdunkeln sie mehr als sie
erhellen. Es gab keinen eindeutigen Beweis;

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diese Geschichte der einfachen Erklärungen lassen solche monokausalen Erklärungen eine Tatsache völlig außer Acht:
Tatsache, die im Nachhinein außergewöhnlich erscheint: in
inmitten der beispiellosen Aggression Moskaus
Aggression Moskaus haben die Russen und die Ukrainer
fast „ein Abkommen geschlossen, das den Krieg
den Krieg beendet und der Ukraine multilaterale
multilaterale Sicherheitsgarantien, die den Weg
den Weg zu ihrer dauerhaften Neutralität und auf dem
den Weg zur dauerhaften Neutralität und später zur Mitgliedschaft in der EU ebnen würde.
Ein endgültiges Abkommen erwies sich jedoch aus
eine Reihe von Gründen. Kiews westliche Partner
Kiews westliche Partner wollten sich nicht in Verhandlungen mit
Russland hineingezogen zu werden, insbesondere, wenn
neue Verpflichtungen für die Gewährleistung der
die Sicherheit der Ukraine zu gewährleisten. Die öffentliche Stimmung in der
Ukraine verhärtete sich mit der Entdeckung der
russischen Gräueltaten in Irpin und Bucha. Und
mit dem Scheitern der russischen Einkreisung von
Kiew, wurde Präsident Volodymyr Zelensky
Präsident Volodymyr Zelensky zuversichtlicher, dass er mit ausreichender westlicher
Unterstützung den Krieg auf dem Schlachtfeld
Schlachtfeld gewinnen kann. Schließlich, obwohl der Versuch der Parteien
Versuch der Parteien, die langjährigen Streitigkeiten über
über die Sicherheitsarchitektur die Aussicht
eine dauerhafte Beendigung des Krieges und eine dauerhafte
Stabilität in der Region, doch waren die Ziele zu hoch und zu
zu früh. Sie versuchten, eine übergreifende Lösung zu finden
eine übergreifende Lösung zu finden, obwohl sich ein grundlegender Waffenstillstand
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unerreichbar.
Heute, wo die Aussichten auf Verhandlungen
düster erscheinen und die Beziehungen zwischen den Parteien
fast nicht mehr existieren, mag die Geschichte der
Frühjahrsgespräche 2022 wie eine
Ablenkung erscheinen, die nur wenig Erkenntnisse
auf die gegenwärtigen Umstände anzuwenden. Aber Putin
und Zelensky überraschten alle mit ihrer
gegenseitigen Bereitschaft, weitreichende Zugeständnisse
Zugeständnisse zur Beendigung des Krieges. Sie könnten durchaus
in Zukunft wieder überraschen.
ZUSICHERUNG ODER GARANTIE?
Was wollten die Russen mit dem Einmarsch in die Ukraine erreichen?
Invasion der Ukraine erreichen? Am 24. Februar 2022,
hielt Putin eine Rede, in der er die Invasion mit dem
Invasion rechtfertigte, indem er das vage Ziel der
„Entnazifizierung“ des Landes. !e vernünftigste
vernünftigste Interpretation der „Entnazifizierung“
war, dass Putin die Regierung in Kiew stürzen wollte
Regierung in Kiew zu stürzen und dabei möglicherweise
Zelensky dabei töten oder gefangen nehmen.
Doch schon Tage nach Beginn der Invasion begann Moskau
begann Moskau mit der Suche nach „Gründen für einen
Kompromiss zu finden. Ein Krieg, von dem Putin dachte, er sei ein
ein Kinderspiel sein sollte, erwies sich bereits als alles andere als das,
und diese frühe Offenheit für Gespräche deutet darauf hin, dass er
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offenbar bereits die Idee eines
Regimewechsel aufgegeben zu haben. Zelensky, wie schon
Zelensky, wie schon vor dem Krieg, ein sofortiges Interesse an
ein persönliches Treffen mit Putin. Obwohl er
weigerte sich zwar, direkt mit Zelensky zu sprechen, aber Putin
ein Verhandlungsteam zusammengestellt. Weißrussland
Präsident Alexander Lukaschenko spielte die
Rolle des Vermittlers.
Die Gespräche begannen am 28. Februar in einem der
Lukaschenkos geräumigem Landhaus
in der Nähe des Dorfes Liaskavichy, etwa 30 Meilen
von der weißrussisch-ukrainischen Grenze entfernt. !e
Die ukrainische Delegation wurde angeführt von Davyd
Arakhamia, dem Parlamentsvorsitzenden von
Zelenskys Partei, und umfasste
Verteidigungsminister Oleksii Reznikov,
Präsidentschaftsberater Mykhailo Podolyak und
andere hochrangige Beamte. Die russische Delegation
wurde von Vladimir Medinsky geleitet, einem
Berater des russischen Präsidenten, der zuvor
der zuvor als Kulturminister tätig war. Sie umfasste auch
die stellvertretenden Minister für Verteidigung und
und des Auswärtigen Amtes.
Bei der ersten Sitzung legten die Russen eine
eine Reihe harter Bedingungen, die praktisch die
die Kapitulation der Ukraine. Das war ein Fehlstart.
Aber als sich Moskaus Position im Schlachtfeld
verschlechterte sich die Position Moskaus bei den
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Verhandlungstisch weniger anspruchsvoll wurden. So
führten die Parteien am 3. und 7. März eine zweite
zweite und dritte Gesprächsrunde, diesmal in
Kamyanyuki, Weißrussland, gleich hinter der Grenze
von Polen. Die ukrainische Delegation
legte ihre eigenen Forderungen vor: eine
sofortige Waffenruhe und die Einrichtung von
humanitärer Korridore, die es der
Zivilisten ermöglichen würde, das Kriegsgebiet sicher zu verlassen. Es war
der dritten Gesprächsrunde haben sich die
Russen und Ukrainer anscheinend zum ersten Mal
Entwürfe zum ersten Mal geprüft zu haben. Laut
Medinsky handelte es sich um russische Entwürfe, die
Medinskys Delegation aus Moskau mitbrachte
mitbrachte und die wahrscheinlich Moskaus
auf den neutralen Status der Ukraine hinwiesen.
Zu diesem Zeitpunkt wurden die persönlichen Treffen für
fast drei Wochen unterbrochen, obwohl die Delegationen
Delegationen weiterhin per Zoom zusammenkamen. Bei diesen
Austausch begannen die Ukrainer, sich auf die Frage zu
auf das Thema, das für ihre Vision vom
Vision des Endspiels des Krieges: Sicherheitsgarantien
Sicherheitsgarantien, die andere Staaten dazu verpflichten würden
Ukraine zu verteidigen, falls Russland in Zukunft erneut angreifen
wieder angreifen würde. Es ist nicht ganz klar
wann Kiew „dieses Thema erstmals in Gesprächen mit den
Gesprächen mit den Russen oder westlichen
Ländern angesprochen hat. Aber am 10. März hat der ukrainische
Außenminister Dmytro Kuleba, damals in
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Antalya, Türkei, zu einem Treffen mit seinem
russischen Amtskollegen, Sergej Lawrow, von einer
„systematischen, nachhaltigen Lösung“ für die Ukraine,
und fügte hinzu, die Ukraine sei „bereit, über
Garantien zu diskutieren”, die sie von den
NATO-Mitgliedstaaten und Russland zu erhalten.
Podoljak und der ukrainische Botschafter in der Türkei Vasyl Bodnar nach einem
Treffen mit den Russen, Istanbul, März 2022
Kemal Aslan / Reuters
Was Kuleba im Sinn zu haben schien, war eine
multilaterale Sicherheitsgarantie, eine
Vereinbarung, bei der konkurrierende Mächte
konkurrierende Mächte sich zur Sicherheit eines dritten Staates verpflichten, üblicherweise
unter der Bedingung, dass dieser Staat mit keinem der
mit einem der Garantiegeber. Solche Vereinbarungen
waren nach dem Kalten Krieg weitgehend in Vergessenheit geraten.
Krieg. Während Bündnisse wie die NATO beabsichtigen
kollektive Verteidigung gegen einen gemeinsamen
gemeinsamen Feind, sollen multilaterale Sicherheits
sollen multilaterale Sicherheitsgarantien Streitigkeiten
zwischen den Garantiegebern über die Ausrichtung des
des garantierten Staates zu verhindern, und damit auch
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die Sicherheit dieses Staates zu gewährleisten.
Die Ukraine hat eine bittere Erfahrung mit einer weniger
einer weniger eisernen Version dieser Art von Abkommen: einer
multilateralen Sicherheitsgarantie, im Gegensatz zu einer
Garantie. Im Jahr 1994 unterzeichnete sie das so genannte
Budapester Memorandum und trat dem
Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen als
Nichtverbreitungsvertrag beitrat und sich bereit erklärte
das damals drittgrößte Arsenal der Welt aufzugeben
Arsenal aufzugeben. Im Gegenzug versprachen Russland, das Vereinigte
Großbritannien und die Vereinigten Staaten versprachen
dass sie die Ukraine nicht angreifen würden. Doch
Entgegen einem weit verbreiteten Missverständnis würden im
im Falle eines Angriffs auf die Ukraine, das
Abkommen die Unterzeichner lediglich verpflichtet, eine
eine Sitzung des UN-Sicherheitsrats einzuberufen, nicht um
das Land zu verteidigen.
Russlands Invasion im großen Stil – und die kalte
die kalte Realität, dass sich die Ukraine in einem existenziellen
einen existenziellen Krieg führte, veranlasste Kiew dazu, „einen Weg zu finden
Aggression zu beenden und sicherzustellen, dass es nie wieder
wiederholen. Am 14. März, gerade als die beiden
Delegationen über Zoom zusammenkamen, veröffentlichte Zelensky
eine Nachricht auf seinem Telegram-Kanal
und forderte „normale, e#ektive Sicherheitsgarantien
Sicherheitsgarantien”, die nicht “wie die in
Budapest“. In einem Interview mit
ukrainischen Journalisten zwei Tage später, seine
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Berater Podoljak erklärte, was Kiew
„absolute Sicherheitsgarantien“ anstrebe, die
die verlangen würden, dass „die Unterzeichner … nicht
im Falle eines Angriffs auf die Ukraine nicht beiseite
Ukraine zur Seite stehen, wie es jetzt der Fall ist. Stattdessen sollen sie
[eine aktive Rolle bei der Verteidigung der
Ukraine im Falle eines Konflikts“.
Die Forderung der Ukraine, nicht wieder sich selbst überlassen zu werden
nicht wieder sich selbst überlassen zu werden, ist völlig verständlich. Kiew
wollte (und will immer noch) einen verlässlicheren
zuverlässigeren Mechanismus als Russlands guten Willen für
seine künftige Sicherheit. Aber eine Garantie zu bekommen
wäre schwierig. Naftali Bennett war der
israelische Premierminister zum Zeitpunkt der Gespräche
Premierminister und vermittelte aktiv zwischen
zwischen den beiden Seiten. In einem Interview mit
Journalist Hanoch Daum, das online im
Februar 2023 online gestellt wurde, erinnerte er sich daran, dass er versucht hatte
Zelensky davon abzubringen, sich in der Frage der
der Frage der Sicherheitsgarantien festzulegen. „… es gibt
einen Witz über einen Mann, der einem Passanten die
Brooklyn Bridge an einen Passanten zu verkaufen”, erklärte Bennett
erklärte Bennett. „Ich sagte: ‘Amerika wird Ihnen
Garantien? Es wird sich verpflichten, dass es in einigen
Jahren, wenn Russland gegen etwas verstößt, Soldaten schicken
Soldaten? Nach dem Abzug aus Afghanistan und all dem
all das?’ Ich sagte: ‘Wolodymyr, das wird nicht passieren.’“
Um es auf den Punkt zu bringen: „Wenn die Vereinigten Staaten
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und ihre Verbündeten nicht bereit wären, der
der Ukraine solche Garantien (zum Beispiel in
Form der NATO-Mitgliedschaft) zu geben,
warum sollten sie dies tun, nachdem Russland so
anschaulich seine Bereitschaft zum Angriff auf die
Ukraine? !e Ukrainische Unterhändler
entwickelten eine Antwort auf diese Frage, aber am
überzeugte sie ihre risikoscheuen westlichen
westlichen Kollegen. Kiews Position war, dass,
wie es das entstehende Garantiekonzept vorsah,
Russland auch ein Bürge sein würde, was bedeuten würde
bedeutet, dass Moskau im Wesentlichen zustimmt, dass die
anderen Garanten verpflichtet wären, im Falle eines
im Falle eines erneuten Angriffs zu intervenieren. Mit anderen Worten,
wenn Moskau akzeptieren würde, dass jede zukünftige Aggression
Aggression gegen die Ukraine einen Krieg zwischen
Russland und den Vereinigten Staaten bedeuten würde, wäre es nicht
die Ukraine erneut anzugreifen, als es einen
als es einen NATO-Verbündeten angreifen würde.
EIN DURCHBRUCH
Den ganzen März über wurde an allen Fronten heftig
an allen Fronten fort. Die Russen versuchten, die Städte
Chernihiv, Kharkiv und Sumy einzunehmen, scheiterten aber
scheiterten spektakulär, obwohl alle drei Städte
schwere Schäden erlitten. Mitte März war die
Vorstoß der russischen Armee auf Kiew ins Stocken geraten,
und musste schwere Verluste hinnehmen. !e zwei
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Delegationen setzten die Gespräche per Videokonferenz fort
kehrten aber am 29. März zu einem persönlichen Treffen
29. März wieder persönlich zusammen, diesmal in Istanbul, Türkei.
Dort schienen sie einen
Durchbruch erzielt zu haben. Nach dem Treffen gaben beide Seiten
Seiten bekannt, dass sie sich auf ein gemeinsames
Kommuniqué vereinbart. Die Bedingungen wurden in der Presse
in den Presseerklärungen der beiden Seiten
Presseerklärungen in Istanbul beschrieben. Aber wir haben eine
den vollständigen Text des Entwurfs des Kommuniqués erhalten,
mit dem Titel „Zentrale Bestimmungen des Vertrags über
Sicherheitsgarantien der Ukraine“. Laut den
Teilnehmern, die wir befragt haben, haben die Ukrainer
das Kommuniqué weitgehend ausgearbeitet und die
Russen akzeptierten vorläufig die Idee, es als
es als Rahmen für einen Vertrag zu verwenden.
Der im Kommuniqué vorgesehene Vertrag
würde die Ukraine zu einem dauerhaft
neutraler, nicht-nuklearer Staat. Die Ukraine würde
auf jegliche Absicht verzichten, sich militärischen
Allianzen beizutreten oder ausländische Militärbasen oder
Truppen auf ihrem Boden. In dem Kommuniqué werden als
mögliche Garanten die ständigen Mitglieder
des UN-Sicherheitsrats (einschließlich
Russland) zusammen mit Kanada, Deutschland, Israel,
Italien, Polen und die Türkei.
In dem Kommuniqué heißt es außerdem, dass im Falle eines Angriffs auf die Ukraine
angegriffen wird und um Unterstützung bittet, alle
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Das Istanbuler
Kommuniqué
forderte die
beide Seiten auf
zu versuchen
friedlich
Lösung ihres
Streit über die
Krim während
den nächsten 15
Jahre.
Die Bürgschaftsstaaten wären verpflichtet, nach
Konsultationen mit der Ukraine und untereinander
und untereinander, der Ukraine bei der Wiederherstellung
ihre Sicherheit wiederherzustellen. Bemerkenswert ist, dass diese
Verpflichtungen viel präziser formuliert
präziser formuliert als in Artikel 5 der NATO:
Verhängung einer Sperrzone, Lieferung von Waffen oder
direktes Eingreifen mit den Streitkräften des Garantiestaates
eigenen Streitkräften.
Obwohl die Ukraine
dauerhaft neutral sein
unter dem vorgeschlagenen
Rahmen dauerhaft neutral wäre, würde der Weg Kiews zur
EU-Mitgliedschaft
offen gelassen, und die
Bürgschaftsstaaten
(einschließlich Russland) würden
ausdrücklich ihre Absicht bekräftigen
Absicht, die Mitgliedschaft
Mitgliedschaft der Ukraine in
der Europäischen Union zu erleichtern“.
Das war nichts weniger als
außergewöhnlich: 2013,
hatte Putin intensiven Druck auf den ukrainischen
Druck auf den ukrainischen Präsidenten Wiktor Janukowytsch ausgeübt, ein
Assoziierungsabkommen mit der EU auszusteigen.
Jetzt erklärte sich Russland bereit, den
den vollständigen Beitritt der Ukraine zur EU zu erleichtern.
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Obwohl das Interesse der Ukraine am Erhalt dieser
Sicherheitsgarantien zu erhalten, ist es nicht offensichtlich
warum Russland all dem zustimmen würde. Nur
Wochen zuvor hatte Putin versucht, die Hauptstadt der
die Hauptstadt der Ukraine zu erobern, die Regierung zu stürzen und
ein Marionettenregime zu errichten. Es scheint weit hergeholt
dass er plötzlich beschloss zu akzeptieren, dass die
Ukraine – die nun dank Putin Russland feindlicher denn je gegenüberstand
Russland feindlicher denn je gegenüberstand, dank Putins eigenem Handeln
-Mitglied der EU werden würde und
ihre Unabhängigkeit und Sicherheit garantiert wird
von den Vereinigten Staaten (und anderen) garantiert werden. Und doch
legt das Kommuniqué nahe, dass genau das
was Putin zu akzeptieren bereit war.
Über die Gründe dafür können wir nur Vermutungen anstellen. Putins
Blitzkrieg war gescheitert, das war schon Anfang März klar.
März klar. Vielleicht war er nun bereit, seine Verluste zu begrenzen
Verluste zu begrenzen, wenn er seine älteste Forderung durchsetzt:
dass die Ukraine auf ihre NATO-Bestrebungen verzichtet
und niemals NATO-Truppen auf ihrem Territorium aufnimmt.
Wenn er schon nicht das ganze Land kontrollieren konnte, so
könnte er zumindest seine grundlegenden Sicherheitsinteressen
Sicherheitsinteressen gewährleisten, das Ausbluten von Russlands
Wirtschaft eindämmen und das Ansehen des Landes
internationalen Ruf wiederherstellen.
Das Kommuniqué enthält auch eine weitere
eine weitere Bestimmung, die im Nachhinein erstaunlich ist: Sie fordert
dass beide Seiten eine friedliche Lösung des Konflikts anstreben sollen.
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ihren Streit um die Krim in den nächsten zehn
bis 15 Jahre. Seit der russischen Annexion der
Halbinsel im Jahr 2014 annektiert hat, hat sich Moskau nie
nie zugestimmt, über ihren Status zu diskutieren, da sie
Region Russlands sei, die sich nicht von anderen unterscheidet.
Mit dem Angebot, über den Status der Halbinsel zu verhandeln, hat der
Kreml stillschweigend zu, dass dies nicht der Fall
Fall war.
KÄMPFEN UND REDEN
In seinen Äußerungen vom 29. März,
unmittelbar nach Abschluss der Gespräche,
Medinsky, der Leiter der russischen Delegation,
erklärte der Leiter der russischen Delegation, dass die
Gespräche über den Vertrag über die Neutralität der Ukraine
Neutralitätsvertrags in die praktische Phase getreten
und dass – abgesehen von den komplexen
der Komplexität des Vertrages, der viele
potenziellen Garantiegebern – möglich sei, dass
Putin und Zelensky den Vertrag auf einem Gipfeltreffen unterzeichnen würden
in absehbarer Zeit unterzeichnen würden.
Am nächsten Tag erklärte er gegenüber Reportern: „Gestern hat die
ukrainische Seite zum ersten Mal in schriftlicher Form
in schriftlicher Form ihre Bereitschaft zur Erfüllung einer Reihe
der wichtigsten Bedingungen für den Aufbau
für den Aufbau künftiger normaler und gutnachbarschaftlicher
Beziehungen mit Russland.“ Er fuhr fort: „!ey
übergaben uns die Prinzipien einer möglichen
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Auch nach
Berichten aus
Bucha machten
Schlagzeilen im
April 2022, die
beide Seiten
weiter an
arbeiten rund
rund um die Uhr an einem
Vertrag.
Eine künftige Regelung sollte „schriftlich fixiert“ werden.
In der Zwischenzeit hatte Russland seine Bemühungen aufgegeben
Kiew einzunehmen, aufgegeben und zog seine Truppen
von der gesamten Nordfront zurück. Alexander
Fomin, Russlands stellvertretender Verteidigungsminister,
hatte die Entscheidung am 29. März in Istanbul bekannt
29. März in Istanbul bekannt gegeben und sie als Versuch bezeichnet, „gegenseitiges
Vertrauen“. In Wirklichkeit war der Rückzug ein erzwungener
Rückzug. Die Russen hatten ihre Fähigkeiten überschätzt
Fähigkeiten überschätzt und den ukrainischen Widerstand unterschätzt
Widerstand unterschätzt und stellten nun ihr Scheitern
als gnädige diplomatische Maßnahme zur Erleichterung
Friedensgespräche zu erleichtern.
Der Rückzug hatte weitreichende
Folgen. Er
stärkte Zelenskys
Entschlossenheit und beseitigte eine
unmittelbare Bedrohung für seine
Regierung, und
zeigte, dass Putins
gepriesene Militärmaschinerie
zurückgedrängt werden kann, wenn
wenn nicht besiegt, so doch
Schlachtfeld“. Es ermöglichte auch
groß angelegte westliche
Militärhilfe für die
Ukraine durch die Freigabe der Kommunikationslinien
Kommunikationswege nach Kiew. Schließlich haben die
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Rückzug die Bühne für die grausame
Gräueltaten, die russische Streitkräfte in den
in den Kiewer Vorstädten Bucha und Irpin begangen
Irpin, wo sie Zivilisten vergewaltigt, verstümmelt und
Zivilisten ermordeten.
Berichte aus Bucha sorgten Anfang April für Schlagzeilen
Anfang April Schlagzeilen. Am 4. April besuchte Zelensky
die Stadt. Am nächsten Tag sprach er per Video vor dem UN
Sicherheitsrat per Video und beschuldigte Russland
Kriegsverbrechen in Bucha begangen zu haben,
und verglich die russischen Streitkräfte mit der Terrorgruppe Islamischer Staat
(auch bekannt als ISIS) verglichen. Zelensky
forderte den UN-Sicherheitsrat auf, Russland als
Russland, ein ständiges Mitglied, auszuschließen.
Bemerkenswert ist jedoch, dass beide Seiten weiterhin
rund um die Uhr an einem Vertrag gearbeitet, den
Putin und Zelenski unterzeichnen sollten
einem in nicht allzu ferner Zukunft stattfindenden Gipfeltreffen
Zukunft unterzeichnen sollten.
Beide Seiten tauschten aktiv Entwürfe miteinander aus
Entwürfe miteinander und begannen offenbar, diese
sie mit anderen Parteien zu teilen. (In seinem Interview vom Februar 2023
Interview berichtete Bennett, er habe 17 oder 18
Arbeitsentwürfe des Abkommens gesehen; Lukaschenko
berichtete ebenfalls, mindestens einen gesehen zu haben.) Wir haben
zwei dieser Entwürfe genau unter die Lupe genommen, einen
der vom 12. April datiert ist, und einen weiteren vom 15. April
15. April, von dem uns Teilnehmer der Gespräche sagten, er sei
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das letzte, das zwischen den Parteien ausgetauscht wurde.
Sie sind im Großen und Ganzen ähnlich, enthalten aber
wichtige Unterschiede – und beide zeigen, dass
das Kommuniqué einige zentrale Fragen nicht gelöst
Fragen nicht gelöst hat.
Auszug aus einem russisch-ukrainischen Vertragsentwurf vom 15. April 2022
Erstens: Während das Kommuniqué und der Entwurf vom 12. April
Entwurf vom 12. April klarstellten, dass die Garantiestaaten
unabhängig voneinander entscheiden würden, ob sie
Kiew im Falle eines Angriffs auf die Ukraine zu Hilfe
Ukraine zu helfen, versuchten die Russen im Entwurf vom 15. April
versuchten die Russen, diesen entscheidenden Artikel zu unterlaufen, indem sie
indem sie darauf bestanden, dass eine solche Aktion nur erfolgen würde
„auf der Grundlage einer Entscheidung, die von allen
Garantiestaaten“ – was dem wahrscheinlichen Angreifer ein Veto einräumt,
Russland, ein Vetorecht. Einem Vermerk im Text zufolge
lehnten die Ukrainer diese Änderung ab,
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und beharrten auf der ursprünglichen Formel, nach der
alle Garantiegeber eine individuelle Verpflichtung hatten
zu handeln und sich nicht vorher einigen zu müssen
zu handeln.
Auszug aus einem russisch-ukrainischen Vertragsentwurf vom 15. April 2022. Roter Text
in Kursivschrift steht für russische Positionen, die von der ukrainischen Seite nicht akzeptiert werden;
roter Text in Fettdruck steht für ukrainische Standpunkte, die von der
russischen Seite.
Zweitens enthalten die Entwürfe mehrere Artikel, die
auf Drängen Russlands in den Vertrag aufgenommen wurden
aber nicht Teil des Kommuniqués waren und
die sich auf Themen bezogen, die die Ukraine nicht
diskutieren. In diesen Artikeln wird die Ukraine aufgefordert, „Faschismus“ zu verbieten,
Nazismus, Neonazismus und aggressiven
Nationalismus“ zu verbieten – und zu diesem Zweck sechs
ukrainischen Gesetze (ganz oder teilweise) aufzuheben, die sich damit befassten,
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umstrittene Aspekte der sowjetischen Geschichte
Geschichte, insbesondere die Rolle der ukrainischen
Nationalisten während des Zweiten Weltkriegs.
Es ist leicht zu verstehen, warum die Ukraine sich dagegen sträuben würde
Russland ihre Politik in Bezug auf die historische
historischen Erinnerung bestimmen zu lassen, insbesondere im Kontext
eines Vertrages über Sicherheitsgarantien. Und die
Russen wussten, dass diese Bestimmungen es den
es den Ukrainern erschweren würde, den Rest des
Rest des Vertrages zu akzeptieren. Man könnte sie daher als
als Giftpillen angesehen werden.
Es ist jedoch auch möglich, dass die Bestimmungen
dass die Bestimmungen Putin erlauben sollten, sein Gesicht zu wahren. Zum Beispiel
zum Beispiel, indem er die Ukraine zwingt, Statuten aufzuheben
die die sowjetische Vergangenheit verurteilten und die
ukrainischen Nationalisten, die die Rote Armee
Rote Armee während des Zweiten Weltkriegs kämpften, als Freiheits
„ghters“ kämpften, konnte der Kreml argumentieren, er habe
sein erklärtes Ziel der „Entnazifizierung“ erreicht zu haben.
auch wenn die ursprüngliche Bedeutung dieses
Phrase die Ablösung der Regierung Zelensky gewesen sein könnte.
Zelenskijs Regierung.
Letztendlich bleibt es unklar, ob diese
Bestimmungen einen Bruch der Vereinbarung bedeutet hätten.
Der ukrainische Verhandlungsführer, Arakhamia,
spielte ihre Bedeutung später herunter. Wie er
November 2023 in einem Interview in einer
Nachrichtensendung des ukrainischen Fernsehens, Russland
Die Gespräche, die den Krieg in der Ukraine hätten beenden können | Foreign Affairs 25.04.24, 16:38
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Die Gespräche hatten
absichtlich
umging die
Frage der
Grenzen und
Territorium.
hatte „bis zum letzten Moment gehofft, dass sie
uns zur Unterzeichnung eines solchen Abkommens zwingen [könnten],
dass wir die Neutralität annehmen [würden]. Das war das
größte Sache für sie. Sie waren bereit, den
„den Krieg zu beenden, wenn wir, wie Finnland [während des
Kalten Krieg] die Neutralität annehmen und sich verpflichten
der NATO nicht beitreten würden“.
Die Größe und die
Struktur des
ukrainischen Militärs waren
waren ebenfalls Gegenstand intensiver
Verhandlung. Ab dem April
15, die beiden Seiten
beide Seiten noch weit auseinander
in dieser Angelegenheit. !e
Die Ukrainer wollten eine
Friedensarmee von 250.000 Mann; die
Russen bestanden auf einer Höchstzahl von 85.000,
deutlich kleiner als das stehende Heer, das die
die Ukraine vor der Invasion im Jahr 2022 hatte. !e
Die Ukrainer wollten 800 Panzer; die Russen
wollten nur 342 zulassen. !e Unterschied zwischen
der Reichweite der Raketen war noch krasser: 280
Kilometer (die ukrainische Position) und nur 40 Kilometer
(ukrainische Position) und nur 40 Kilometer oder etwa
25 Meilen, (die russische Position).
In den Gesprächen wurde die Frage der Grenzen
Grenzen und Territorium umgangen. Offensichtlich war die Idee
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dass Putin und Zelensky diese Fragen auf dem geplanten
auf dem geplanten Gipfel entscheiden. Es ist leicht vorstellbar
Es ist leicht vorstellbar, dass Putin darauf bestanden hätte
alle Gebiete zu halten, die seine Streitkräfte bereits
bereits besetzt hatten. Die Frage ist, ob
Zelensky überzeugt werden konnte, dieser Landnahme zuzustimmen
diesem Landraub zuzustimmen.
Trotz dieser erheblichen Meinungsverschiedenheiten deutet der
Entwurf vom 15. April darauf hin, dass der Vertrag
innerhalb von zwei Wochen unterzeichnet werden. Zugegeben, dieses
Datum könnte sich verschoben haben, aber es zeigt, dass die
dass die beiden Teams schnell handeln wollten. „Wir waren
Mitte April 2022 sehr nahe daran, den Krieg mit einem
Krieg mit einer Friedensregelung zu beenden”, sagte einer der
ukrainischen Unterhändler, Oleksandr Chalyi,
erzählte bei einem öffentlichen Auftritt im Dezember
2023. „[Eine] Woche, nachdem Putin mit seiner
Aggression begann, kam er zu dem Schluss, dass er einen großen
Fehler gemacht zu haben, und versuchte alles zu tun, um
ein Abkommen mit der Ukraine zu schließen.“
WAS IST GESCHIEHEN?
Warum sind die Gespräche dann abgebrochen worden? Putin hat
behauptet, die westlichen Mächte hätten sich eingemischt und
und das Abkommen platzen ließen, weil sie mehr
Russland zu schwächen als den Krieg zu beenden.
den Krieg zu beenden. Er behauptete, dass Boris Johnson, der
der damalige britische Premierminister, habe
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die Botschaft an die Ukrainer überbracht, im
im Namen der „angelsächsischen Welt“, dass sie
Russland solange bekämpfen müssen, bis der Sieg errungen ist
und Russland eine strategische Niederlage erleidet“.
Die westliche Reaktion auf diese Verhandlungen,
war zwar weit entfernt von Putins Karikatur, aber
sicherlich lauwarm. Washington und seine Verbündeten
waren zutiefst skeptisch über die Aussichten für
den diplomatischen Weg, der sich in Istanbul abzeichnete;
Immerhin umging das Kommuniqué die Frage
Frage des Territoriums und der Grenzen aus, und die
Parteien blieben in anderen entscheidenden Fragen weit
Fragen. Es erschien ihnen nicht wie eine
Verhandlung, die zum Erfolg führen würde.
Außerdem sagte uns ein ehemaliger US-Beamter, der
der damals an der Ukraine-Politik arbeitete, sagte uns, dass die
Ukrainer sich erst mit Washington beraten haben
nachdem das Kommuniqué veröffentlicht worden war,
obwohl der darin beschriebene Vertrag
neue rechtliche Verpflichtungen für die
Vereinigten Staaten – einschließlich der Verpflichtung zum
mit Russland in den Krieg zu ziehen, falls es erneut in die Ukraine einmarschiert.
Allein diese Bedingung hätte den
Vertrag für Washington uninteressant gemacht. Anstatt also
das Kommuniqué von Istanbul und den anschließenden
den anschließenden diplomatischen Prozess anzunehmen, erhöhte der Westen
der Westen die Militärhilfe für Kiew auf und erhöhte
den Druck auf Russland, unter anderem durch eine
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immer schärfere Sanktionen.
Das Vereinigte Königreich übernahm die Führung. Bereits
am 30. März schien Johnson der Diplomatie abgeneigt
der Diplomatie abgeneigt zu sein und erklärte stattdessen, dass „wir
Sanktionen mit einem fortlaufenden Programm verschärfen
Programm verschärfen, bis jeder einzelne von
[Putins] Truppen aus der Ukraine abgezogen sind. Am 9. April,
tauchte Johnson in Kiew auf – der erste ausländische
Führer, der nach dem russischen Rückzug
aus der Hauptstadt. Berichten zufolge sagte er Zelensky
dass er glaube, dass „jedes Abkommen mit Putin
ziemlich schmutzig sein wird“. Jedes Abkommen, so er
erinnerte er sich, dass er sagte, „wäre ein Sieg für
Sieg für ihn sein: Wenn Sie ihm etwas geben, wird er es einfach behalten
behalten, zur Bank bringen und sich dann auf seinen nächsten
Angriff vor.“ In dem 2023-Interview hat Arakhamia
einige Federn, indem er anscheinend
Johnson für das Ergebnis verantwortlich zu machen. „Als
wir aus Istanbul zurückkehrten”, sagte er, “kam Boris
Johnson nach Kiew gekommen und hat gesagt, dass wir
überhaupt nichts mit [den Russen] unterschreiben werden – und
lasst uns einfach weiterkämpfen“.
Seitdem hat Putin wiederholt die Äußerungen
Arakhamias Äußerungen, um dem Westen die Schuld für das
das Scheitern der Gespräche verantwortlich zu machen und die
die Unterordnung der Ukraine unter seine Unterstützer zu demonstrieren.
Ungeachtet Putins manipulativer Darstellung,
Arakhamia wies auf ein echtes Problem hin: die
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Putin und
Zelensky waren
bereit
in Betracht zu ziehen.
außergewöhnliche
Kompromisse einzugehen, um
den Krieg zu beenden.
Das Kommuniqué beschreibt einen multilateralen
Rahmen, der die Bereitschaft des Westens
Bereitschaft zur diplomatischen Zusammenarbeit mit
Russland zu engagieren und eine echte Sicherheitsgarantie
Sicherheitsgarantie für die Ukraine. Beides war keine Priorität
für die Vereinigten Staaten und ihre Verbündeten zu diesem Zeitpunkt.
In ihren öffentlichen Äußerungen,
waren die Amerikaner
nie ganz so ablehnend
der Diplomatie ab wie Johnson
gewesen war. Aber sie schienen
schienen sie nicht als
für ihre Reaktion
auf die russische Invasion.
Außenminister
Antony Blinken und
Verteidigungsminister Lloyd Austin besuchten
Kiew zwei Wochen nach Johnson, hauptsächlich um
größere militärische Unterstützung zu koordinieren. Wie
Blinken auf einer anschließenden Pressekonferenz formulierte,
„!e Strategie, die wir eingeführt haben – massive
Unterstützung für die Ukraine, massiver Druck gegen
Russland, Solidarität mit mehr als 30 Ländern
Ländern, die sich an diesen Bemühungen beteiligen, zeigt echte
Ergebnisse.“
Dennoch ist die Behauptung, der Westen habe die Ukraine gezwungen
aus den Gesprächen mit Russland auszusteigen, ist unbegründet.
Sie suggeriert, dass Kiew in dieser Angelegenheit kein Mitspracherecht hatte.
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Sicherlich haben die Unterstützungsangebote des Westens
Zelenskijs Entschlossenheit gestärkt haben, und der fehlende
der fehlende westliche Enthusiasmus scheint
sein Interesse an der Diplomatie zu dämpfen.
Letztlich hat Zelensky jedoch in seinen Gesprächen mit
Zelensky in seinen Gesprächen mit westlichen Führern nicht
Diplomatie mit Russland zur Beendigung des Krieges
des Krieges. Weder die Vereinigten Staaten noch ihre
Verbündeten sahen sich von ihm nachdrücklich dazu aufgefordert
dass sie sich auf diplomatischem Wege engagieren sollten. Unter
der öffentlichen Sympathiewelle im Westen
Sympathie im Westen hätte ein solcher Vorstoß durchaus
auf die westliche Politik auswirken können.
Zelensky war zweifellos auch empört über
Gräueltaten der Russen in Bucha und Irpin, und
er verstand wahrscheinlich, dass das, was er als
als Russlands „Völkermord“ in der Ukraine zu bezeichnen
die Diplomatie mit Moskau politisch noch
politisch noch schwieriger machen würde. Dennoch wurde die Arbeit hinter den Kulissen
die Arbeit am Vertragsentwurf fortgesetzt und
in den Tagen und Wochen nach der Aufdeckung
der Entdeckung der russischen Kriegsverbrechen,
was darauf hindeutet, dass die Gräueltaten in Bucha und
ein zweitrangiger Faktor für die Kiewer
Entscheidungsfindung waren.
Die neu gewonnene Zuversicht der Ukrainer, den
dass sie den Krieg gewinnen können, spielte auch eine
Rolle. Der russische Rückzug aus Kiew und andere
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https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 28 von 33
Großstädten im Nordosten und die Aussicht auf
Waffen aus dem Westen (mit Straßen nach Kiew
nach Kiew, die nun unter ukrainischer Kontrolle stehen)
haben das militärische Gleichgewicht verändert. Der Optimismus über
mögliche Gewinne auf dem Schlachtfeld verringert oft
das Interesse eines Kriegführenden an Kompromissen am
am Verhandlungstisch.
In der Tat hatte die Ukraine Ende April ihre
Position verschärft und einen russischen Rückzug
aus dem Donbas als Vorbedingung für ein
Abkommens. Wie Oleksii Danilov, der Vorsitzende des
Nationalen Sicherheits- und Verteidigungsrates der Ukraine
Verteidigungsrates, am 2. Mai: „Ein Vertrag mit
Russland ist unmöglich – nur eine Kapitulation kann
akzeptiert werden.“
Treffen zwischen russischen und ukrainischen Unterhändlern in Istanbul, März 2022
Ukrainischer Präsidialer Pressedienst / Reuters
Und dann ist da noch die russische Seite der
der Geschichte, die schwer zu beurteilen ist. War die
ganze Verhandlung eine gut inszenierte Scharade,
oder war Moskau ernsthaft an einer Einigung interessiert?
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Einigung? Hat Putin kalte Füße bekommen, als er
als er verstand, dass der Westen das Abkommen nicht
den Vereinbarungen zustimmen würde oder dass die ukrainische Position
verhärtet war?
Selbst wenn Russland und die Ukraine ihre
ihre Meinungsverschiedenheiten überwunden hätten, hätte der Rahmen
Rahmen, den sie in Istanbul ausgehandelt haben, die
die Zustimmung der Vereinigten Staaten und ihrer Verbündeten erfordert.
Und diese westlichen Mächte hätten
ein politisches Risiko eingehen müssen, indem sie sich auf
Verhandlungen mit Russland und der Ukraine eingehen und
ihre Glaubwürdigkeit aufs Spiel zu setzen, indem sie
die Sicherheit der Ukraine zu garantieren. Zum damaligen Zeitpunkt,
und in den dazwischen liegenden zwei Jahren war die
die Bereitschaft, sich entweder auf riskante
Diplomatie zu betreiben oder sich wirklich zu verpflichten, die
die Ukraine in Zukunft zu verteidigen, war
Washington und den europäischen Hauptstädten auffallend
Hauptstädten.
Ein „Hauptgrund für das Scheitern der Gespräche ist, dass die
Verhandlungsführer den Karren einer Nachkriegssicherheitsordnung
Nachkriegsordnung vor das Pferd der Beendigung des Krieges gespannt haben. !e
beide Seiten übersprangen wesentliche Fragen der
Konfliktbewältigung und -minderung (die
Schaffung von humanitären Korridoren, Waffenstillstand
„re, Truppenabzug) und versuchten stattdessen
so etwas wie einen langfristigen Friedensvertrag auszuarbeiten
der Sicherheitsstreitigkeiten lösen würde, die
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Quelle geopolitischer Spannungen seit
Jahrzehnten. Es war ein bewundernswert ehrgeiziges Unterfangen
-aber es erwies sich als zu ehrgeizig.
Um fair zu sein, hatten Russland, die Ukraine und der Westen
den umgekehrten Weg versucht – und sind ebenfalls
kläglich gescheitert. Die Minsker Vereinbarungen, die in den Jahren
2014 und 2015 nach der Annexion der Krim durch Russland
der Krim und der Invasion des Donbass unterzeichnet wurden
Minutien wie das Datum und die Uhrzeit der
Einstellung der Feindseligkeiten und welches Waffensystem
Waffensysteme in welchem Abstand abgezogen werden sollten.
Die zentralen Sicherheitsanliegen beider Seiten wurden
wurden, wenn überhaupt, nur indirekt angesprochen.
Die Geschichte legt nahe, dass künftige Gespräche
auf parallelen Bahnen verlaufen sollten, wobei die
die praktischen Aspekte der Beendigung des Krieges
Beendigung des Krieges auf einer Schiene und
in einem anderen behandelt werden.
MERKEN SIE SICH DAS
Am 11. April 2024 wird Lukaschenko, der frühe
Vermittler bei den russisch-ukrainischen Friedensgesprächen
Friedensgespräche, eine Rückkehr zum Vertragsentwurf
vom Frühjahr 2022. „Das ist eine vernünftige Position“, sagte
sagte er bei einem Gespräch mit Putin im
Kreml. „Es war eine akzeptable Position für die
auch für die Ukraine. Sie haben dieser Position zugestimmt.“
Die Gespräche, die den Krieg in der Ukraine hätten beenden können | Foreign Affairs 25.04.24, 16:38
https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 31 von 33
SAMUEL CHARAP ist Inhaber des Lehrstuhls für Russland- und
Eurasia Policy und leitender Politikwissenschaftler bei der
RAND Corporation.
SERGEY RADCHENKO ist Wilson E. Schmidt
Distinguished Professor an der Johns Hopkins University
School of Advanced International Studies in Europa.
MEHR VON SAMUEL CHARAP
MEHR VON SERGEY RADCHENKO
Mehr:
Ukraine Russische Föderation Diplomatie Geopolitik
Sicherheit Verteidigung & Militär Krieg & Militärstrategie
Krieg in der Ukraine Wladimir Putin Wolodymyr Zelensky
Putin meldete sich zu Wort. „!ey zugestimmt, natürlich“, sagte er
sagte er.
In Wirklichkeit aber haben sich die Russen und die
Ukrainer nie zu einem „endgültigen
Kompromisstext. Aber sie gingen weiter in
weiter, als bisher angenommen wurde
als bisher angenommen, indem sie sich auf einen übergreifenden
Rahmen für eine mögliche Einigung.
Nach den vergangenen zwei Jahren des Gemetzels ist dies
mag das alles nur noch Schnee von gestern sein. Aber es
aber es erinnert daran, dass Putin und Zelensky
bereit waren, außergewöhnliche Kompromisse einzugehen
um den Krieg zu beenden. Wenn also Kiew und Moskau
Moskau an den Verhandlungstisch zurückkehren, werden sie
„Ideen finden, die sich für einen dauerhaften Frieden als
einen dauerhaften Frieden zu schaffen.
Die Gespräche, die den Krieg in der Ukraine hätten beenden können | Foreign Affairs 25.04.24, 16:38
https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 32 von 33
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Wie man den Weg für die Diplomatie ebnet, um
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Die Gespräche, die den Krieg in der Ukraine hätten beenden können | Foreign Affairs 25.04.24, 16:38
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The Talks That Could Have Ended the War in Ukraine | Foreign Affairs 25.04.24, 16:38
https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 1 von 33
!e Talks !at Could
Have Ended the War in
Ukraine
A Hidden History of Diplomacy !at
Came Up Short—but Holds Lessons
for Future Negotiations
Give a Gift ACCOUNT
T H E M A Y / J U N E I S S U E I S N O W A V A I L A B L E O N L I N E
Read Now
By Samuel Charap and Sergey Radchenko April 16, 2024
Russian and Ukrainian negotiators meeting via videoconference in March
The Talks That Could Have Ended the War in Ukraine | Foreign Affairs 25.04.24, 16:38
https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 2 von 33
2022
Photo posted to Telegram on March 14, 2022 by Vladimir Medinsky /
Illustration by Foreign Affairs
Download
Article
I n the early hours of February 24, 2022,
the Russian air force struck targets across
Ukraine. At the same time, Moscow’s
infantry and armor poured into the country
from the north, east, and south. In the days
that followed, the Russians attempted to
encircle Kyiv.
!ese were the “rst days and weeks of an
invasion that could well have resulted in
Ukraine’s defeat and subjugation by Russia. In
retrospect, it seems almost miraculous that it
did not.
What happened on the battle”eld is relatively
well understood. What is less understood is
the simultaneous intense diplomacy involving
Moscow, Kyiv, and a host of other actors,
which could have resulted in a settlement just
weeks after the war began.
By the end of March 2022, a series of inperson
meetings in Belarus and Turkey and
virtual engagements over video conference had
Stay informed.
In-depth analysis delivered
weekly.
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Next
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!e Talks !at Could Have Ended …Give a Gift
The Talks That Could Have Ended the War in Ukraine | Foreign Affairs 25.04.24, 16:38
https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 3 von 33
produced the so-called Istanbul Communiqué,
which described a framework for a settlement.
Ukrainian and Russian negotiators then began
working on the text of a treaty, making
substantial progress toward an agreement. But
in May, the talks broke o#. !e war raged on
and has since cost tens of thousands of lives
on both sides.
What happened? How close were the parties
to ending the war? And why did they never
“nalize a deal?
To shed light on this often overlooked but
critical episode in the war, we have examined
draft agreements exchanged between the two
sides, some details of which have not been
reported previously. We have also conducted
interviews with several participants in the
talks as well as with o$cials serving at the
time in key Western governments, to whom
we have granted anonymity in order to discuss
sensitive matters. And we have reviewed
numerous contemporaneous and more recent
interviews with and statements by Ukrainian
and Russian o$cials who were serving at the
time of the talks. Most of these are available
on YouTube but are not in English and thus
not widely known in the West. Finally, we
scrutinized the timeline of events from the
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https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 4 von 33
In the midst of
Moscow’s
unprecedented
aggression, the
Russians and
the Ukrainians
almost finalized
an agreement.
start of the invasion through the end of May,
when talks broke down. When we put all
these pieces together, what we found is
surprising—and could have signi”cant
implications for future diplomatic e#orts to
end the war.
Some observers and
o$cials (including, most
prominently, Russian
President Vladimir
Putin) have claimed that
there was a deal on the
table that would have
ended the war but that
the Ukrainians walked
away from it because of a
combination of pressure
from their Western patrons and Kyiv’s own
hubristic assumptions about Russian military
weakness. Others have dismissed the
signi”cance of the talks entirely, claiming that
the parties were merely going through the
motions and buying time for battle”eld
realignments or that the draft agreements
were unserious.
Although those interpretations contain
kernels of truth, they obscure more than they
illuminate. !ere was no single smoking gun;
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https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 5 von 33
this story de”es simple explanations. Further,
such monocausal accounts elide completely a
fact that, in retrospect, seems extraordinary: in
the midst of Moscow’s unprecedented
aggression, the Russians and the Ukrainians
almost “nalized an agreement that would have
ended the war and provided Ukraine with
multilateral security guarantees, paving the
way to its permanent neutrality and, down the
road, its membership in the EU.
A “nal agreement proved elusive, however, for
a number of reasons. Kyiv’s Western partners
were reluctant to be drawn into a negotiation
with Russia, particularly one that would have
created new commitments for them to ensure
Ukraine’s security. !e public mood in
Ukraine hardened with the discovery of
Russian atrocities at Irpin and Bucha. And
with the failure of Russia’s encirclement of
Kyiv, President Volodymyr Zelensky became
more con”dent that, with su$cient Western
support, he could win the war on the
battle”eld. Finally, although the parties’
attempt to resolve long-standing disputes over
the security architecture o#ered the prospect
of a lasting resolution to the war and enduring
regional stability, they aimed too high, too
soon. !ey tried to deliver an overarching
settlement even as a basic cease-“re proved
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out of reach.
Today, when the prospects for negotiations
appear dim and relations between the parties
are nearly nonexistent, the history of the
spring 2022 talks might seem like a
distraction with little insight directly
applicable to present circumstances. But Putin
and Zelensky surprised everyone with their
mutual willingness to consider far-reaching
concessions to end the war. !ey might well
surprise everyone again in the future.
ASSURANCE OR GUARANTEE?
What did the Russians want to accomplish by
invading Ukraine? On February 24, 2022,
Putin gave a speech in which he justi”ed the
invasion by mentioning the vague goal of
“denazi”cation” of the country. !e most
reasonable interpretation of “denazi”cation”
was that Putin sought to topple the
government in Kyiv, possibly killing or
capturing Zelensky in the process.
Yet days after the invasion began, Moscow
began probing to “nd grounds for a
compromise. A war Putin expected to be a
cakewalk was already proving anything but,
and this early openness to talking suggests he
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appears to have already abandoned the idea of
outright regime change. Zelensky, as he had
before the war, voiced an immediate interest in
a personal meeting with Putin. !ough he
refused to talk directly with Zelensky, Putin
did appoint a negotiating team. Belarusian
President Alexander Lukashenko played the
part of mediator.
!e talks began on February 28 at one of
Lukashenko’s spacious countryside residences
near the village of Liaskavichy, about 30 miles
from the Belarusian-Ukrainian border. !e
Ukrainian delegation was headed by Davyd
Arakhamia, the parliamentary leader of
Zelensky’s political party, and included
Defense Minister Oleksii Reznikov,
presidential adviser Mykhailo Podolyak, and
other senior o$cials. !e Russian delegation
was led by Vladimir Medinsky, a senior
adviser to the Russian president who had
earlier served as culture minister. It also
included deputy ministers of defense and
foreign a#airs, among others.
At the “rst meeting, the Russians presented a
set of harsh conditions, e#ectively demanding
Ukraine’s capitulation. !is was a nonstarter.
But as Moscow’s position on the battle”eld
continued to deteriorate, its positions at the
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https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 8 von 33
negotiating table became less demanding. So
on March 3 and March 7, the parties held a
second and third round of talks, this time in
Kamyanyuki, Belarus, just across the border
from Poland. !e Ukrainian delegation
presented demands of their own: an
immediate cease-“re and the establishment of
humanitarian corridors that would allow
civilians to safely leave the war zone. It was
during the third round of talks that the
Russians and the Ukrainians appear to have
examined drafts for the “rst time. According
to Medinsky, these were Russian drafts, which
Medinsky’s delegation brought from Moscow
and which probably re%ected Moscow’s
insistence on Ukraine’s neutral status.
At this point, in-person meetings broke up for
nearly three weeks, although the delegations
continued to meet via Zoom. In those
exchanges, the Ukrainians began to focus on
the issue that would become central to their
vision of the endgame for the war: security
guarantees that would oblige other states to
come to Ukraine’s defense if Russia attacked
again in the future. It is not entirely clear
when Kyiv “rst raised this issue in
conversations with the Russians or Western
countries. But on March 10, Ukrainian
Foreign Minister Dmytro Kuleba, then in
The Talks That Could Have Ended the War in Ukraine | Foreign Affairs 25.04.24, 16:38
https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 9 von 33
Antalya, Turkey, for a meeting with his
Russian counterpart, Sergey Lavrov, spoke of a
“systematic, sustainable solution” for Ukraine,
adding that the Ukrainians were “ready to
discuss” guarantees it hoped to receive from
NATO member states and Russia.
Podolyak and Ukrainian Ambassador to Turkey Vasyl Bodnar after a
meeting with the Russians, Istanbul, March 2022
Kemal Aslan / Reuters
What Kuleba seemed to have in mind was a
multilateral security guarantee, an
arrangement whereby competing powers
commit to the security of a third state, usually
on the condition that it will remain unaligned
with any of the guarantors. Such agreements
had mostly fallen out of favor after the Cold
War. Whereas alliances such as NATO intend
to maintain collective defense against a
common enemy, multilateral security
guarantees are designed to prevent con%ict
among the guarantors over the alignment of
the guaranteed state, and by extension to
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ensure that state’s security.
Ukraine had a bitter experience with a less
ironclad version of this sort of agreement: a
multilateral security assurance, as opposed to a
guarantee. In 1994, it signed on to the socalled
Budapest Memorandum, joining the
Nuclear Nonproliferation Treaty as a
nonnuclear weapons state and agreeing to give
up what was then the world’s third-largest
arsenal. In return, Russia, the United
Kingdom, and the United States promised
that they would not attack Ukraine. Yet
contrary to a widespread misconception, in the
event of aggression against Ukraine, the
agreement required the signatories only to call
a UN Security Council meeting, not to come
to the country’s defense.
Russia’s full-scale invasion—and the cold
reality that Ukraine was “ghting an existential
war on its own—drove Kyiv to “nd a way to
both end the aggression and ensure it never
happened again. On March 14, just as the two
delegations were meeting via Zoom, Zelensky
posted a message on his Telegram channel
calling for “normal, e#ective security
guarantees” that would not be “like the
Budapest ones.” In an interview with
Ukrainian journalists two days later, his
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adviser Podolyak explained that what Kyiv
sought were “absolute security guarantees” that
would require that “the signatories . . . do not
stand aside in the event of an attack on
Ukraine, as is the case now. Instead, they
[would] take an active part in defending
Ukraine in a con%ict.”
Ukraine’s demand not to be left to fend for
itself again is completely understandable. Kyiv
wanted (and still wants) to have a more
reliable mechanism than Russia’s goodwill for
its future security. But getting a guarantee
would be di$cult. Naftali Bennett was the
Israeli prime minister at the time the talks
were happening and was actively mediating
between the two sides. In an interview with
journalist Hanoch Daum posted online in
February 2023, he recalled that he attempted
to dissuade Zelensky from getting stuck on
the question of security guarantees. “!ere is
this joke about a guy trying to sell the
Brooklyn Bridge to a passerby,” Bennett
explained. “I said: ‘America will give you
guarantees? It will commit that in several
years if Russia violates something, it will send
soldiers? After leaving Afghanistan and all
that?’ I said: ‘Volodymyr, it won’t happen.’”
To put a “ner point on it: if the United States
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and its allies were unwilling to provide
Ukraine such guarantees (for example, in the
form of NATO membership) before the war,
why would they do so after Russia had so
vividly demonstrated its willingness to attack
Ukraine? !e Ukrainian negotiators
developed an answer to this question, but in
the end, it didn’t persuade their risk-averse
Western colleagues. Kyiv’s position was that,
as the emerging guarantees concept implied,
Russia would be a guarantor, too, which would
mean Moscow essentially agreed that the
other guarantors would be obliged to
intervene if it attacked again. In other words,
if Moscow accepted that any future aggression
against Ukraine would mean a war between
Russia and the United States, it would be no
more inclined to attack Ukraine again than it
would be to attack a NATO ally.
A BREAKTHROUGH
!roughout March, heavy “ghting continued
on all fronts. !e Russians attempted to take
Chernihiv, Kharkiv, and Sumy but failed
spectacularly, although all three cities
sustained heavy damage. By mid-March, the
Russian army’s thrust toward Kyiv had stalled,
and it was taking heavy casualties. !e two
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delegations kept up talks over videoconference
but returned to meeting in person on March
29, this time in Istanbul, Turkey.
!ere, they appeared to have achieved a
breakthrough. After the meeting, the sides
announced they had agreed to a joint
communiqué. !e terms were broadly
described during the two sides’ press
statements in Istanbul. But we have obtained a
copy of the full text of the draft communiqué,
titled “Key Provisions of the Treaty on
Ukraine’s Security Guarantees.” According to
participants we interviewed, the Ukrainians
had largely drafted the communiqué and the
Russians provisionally accepted the idea of
using it as the framework for a treaty.
!e treaty envisioned in the communiqué
would proclaim Ukraine as a permanently
neutral, nonnuclear state. Ukraine would
renounce any intention to join military
alliances or allow foreign military bases or
troops on its soil. !e communiqué listed as
possible guarantors the permanent members
of the UN Security Council (including
Russia) along with Canada, Germany, Israel,
Italy, Poland, and Turkey.
!e communiqué also said that if Ukraine
came under attack and requested assistance, all
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The Istanbul
Communiqué
called for the
two sides to
seek to
peacefully
resolve their
dispute over
Crimea during
the next 15
years.
guarantor states would be obliged, following
consultations with Ukraine and among
themselves, to provide assistance to Ukraine to
restore its security. Remarkably, these
obligations were spelled out with much
greater precision than NATO’s Article 5:
imposing a no-%y zone, supplying weapons, or
directly intervening with the guarantor state’s
own military force.
Although Ukraine would
be permanently neutral
under the proposed
framework, Kyiv’s path to
EU membership would
be left open, and the
guarantor states
(including Russia) would
explicitly “con”rm their
intention to facilitate
Ukraine’s membership in
the European Union.”
!is was nothing short of
extraordinary: in 2013,
Putin had put intense pressure on Ukrainian
President Viktor Yanukovych to back out of a
mere association agreement with the EU.
Now, Russia was agreeing to “facilitate”
Ukraine’s full accession to the EU.
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Although Ukraine’s interest in obtaining these
security guarantees is clear, it is not obvious
why Russia would agree to any of this. Just
weeks earlier, Putin had attempted to seize
Ukraine’s capital, oust its government, and
impose a puppet regime. It seems far-fetched
that he suddenly decided to accept that
Ukraine—which was now more hostile to
Russia than ever, thanks to Putin’s own actions
—would become a member of the EU and
have its independence and security guaranteed
by the United States (among others). And yet
the communiqué suggests that was precisely
what Putin was willing to accept.
We can only conjecture as to why. Putin’s
blitzkrieg had failed; that was clear by early
March. Perhaps he was now willing to cut his
losses if he got his longest-standing demand:
that Ukraine renounce its NATO aspirations
and never host NATO forces on its territory.
If he could not control the entire country, at
least he could ensure his most basic security
interests, stem the hemorrhaging of Russia’s
economy, and restore the country’s
international reputation.
!e communiqué also includes another
provision that is stunning, in retrospect: it calls
for the two sides to seek to peacefully resolve
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their dispute over Crimea during the next ten
to 15 years. Since Russia annexed the
peninsula in 2014, Moscow has never agreed
to discuss its status, claiming that it was a
region of Russia no di#erent than any other.
By o#ering to negotiate over its status, the
Kremlin had tacitly admitted that was not the
case.
FIGHTING AND TALKING
In remarks he made on March 29,
immediately after the conclusion of the talks,
Medinsky, the head of the Russian delegation,
sounded decidedly upbeat, explaining that the
discussions of the treaty on Ukraine’s
neutrality were entering the practical phase
and that—allowing for all the complexities
presented by the treaty’s having many
potential guarantors—it was possible that
Putin and Zelensky would sign it at a summit
in the foreseeable future.
!e next day, he told reporters, “Yesterday, the
Ukrainian side, for the “rst time “xed in a
written form its readiness to carry out a series
of most important conditions for the building
of future normal and good-neighborly
relations with Russia.” He continued, “!ey
handed to us the principles of a potential
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Even after
reports from
Bucha made
headlines in
April 2022, the
two sides
continued to
work around
the clock on a
treaty.
future settlement, “xed in writing.”
Meanwhile, Russia had abandoned its e#orts
to take Kyiv and was pulling back its forces
from the entire northern front. Alexander
Fomin, Russia’s deputy minister of defense,
had announced the decision in Istanbul on
March 29, calling it an e#ort “to build mutual
trust.” In fact, the withdrawal was a forced
retreat. !e Russians had overestimated their
capabilities and underestimated the Ukrainian
resistance and were now spinning their failure
as a gracious diplomatic measure to facilitate
peace talks.
!e withdrawal had farreaching
consequences. It
sti#ened Zelensky’s
resolve, removing an
immediate threat to his
government, and
demonstrated that Putin’s
vaunted military machine
could be pushed back, if
not defeated, on the
battle”eld. It also enabled
large-scale Western
military assistance to
Ukraine by freeing up the lines of
communication leading to Kyiv. Finally, the
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retreat set the stage for the gruesome
discovery of atrocities that Russian forces had
committed in the Kyiv suburbs of Bucha and
Irpin, where they had raped, mutilated, and
murdered civilians.
Reports from Bucha began to make headlines
in early April. On April 4, Zelensky visited
the town. !e next day, he spoke to the UN
Security Council via video and accused Russia
of perpetrating war crimes in Bucha,
comparing Russian forces to the Islamic State
terrorist group (also known as ISIS). Zelensky
called for the UN Security Council to expel
Russia, a permanent member.
Remarkably, however, the two sides continued
to work around the clock on a treaty that
Putin and Zelensky were supposed to sign
during a summit to be held in the not-toodistant
future.
!e sides were actively exchanging drafts with
each other and, it appears, beginning to share
them with other parties. (In his February 2023
interview, Bennett reported seeing 17 or 18
working drafts of the agreement; Lukashenko
also reported seeing at least one.) We have
closely scrutinized two of these drafts, one
that is dated April 12 and another dated April
15, which participants in the talks told us was
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the last one exchanged between the parties.
!ey are broadly similar but contain
important di#erences—and both show that
the communiqué had not resolved some key
issues.
Excerpt of a draft Russian-Ukrainian treaty dated April 15, 2022
First, whereas the communiqué and the April
12 draft made clear that guarantor states
would decide independently whether to come
to Kyiv’s aid in the event of an attack on
Ukraine, in the April 15 draft, the Russians
attempted to subvert this crucial article by
insisting that such action would occur only
“on the basis of a decision agreed to by all
guarantor states”—giving the likely invader,
Russia, a veto. According to a notation on the
text, the Ukrainians rejected that amendment,
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insisting on the original formula, under which
all the guarantors had an individual obligation
to act and would not have to reach consensus
before doing so.
Excerpt of a draft Russian-Ukrainian treaty dated April 15, 2022. Red text
in italics represents Russian positions not accepted by the Ukrainian side;
red text in bold represents Ukrainian positions not accepted by the
Russian side.
Second, the drafts contain several articles that
were added to the treaty at Russia’s insistence
but were not part of the communiqué and
related to matters that Ukraine refused to
discuss. !ese require Ukraine to ban “fascism,
Nazism, neo-Nazism, and aggressive
nationalism”—and, to that end, to repeal six
Ukrainian laws (fully or in part) that dealt,
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broadly, with contentious aspects of Soviet-era
history, in particular the role of Ukrainian
nationalists during World War II.
It is easy to see why Ukraine would resist
letting Russia determine its policies on
historical memory, particularly in the context
of a treaty on security guarantees. And the
Russians knew these provisions would make it
more di$cult for the Ukrainians to accept the
rest of the treaty. !ey might, therefore, be
seen as poison pills.
It is also possible, however, that the provisions
were intended to allow Putin to save face. For
example, by forcing Ukraine to repeal statutes
that condemned the Soviet past and cast the
Ukrainian nationalists who fought the Red
Army during World War II as freedom
“ghters, the Kremlin could argue that it had
achieved its stated goal of “denazi”cation,”
even though the original meaning of that
phrase may well have been the replacement of
Zelensky’s government.
In the end, it remains unclear whether these
provisions would have been a deal-breaker.
!e lead Ukrainian negotiator, Arakhamia,
later downplayed their importance. As he put
it in a November 2023 interview on a
Ukrainian television news program, Russia
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The talks had
deliberately
skirted the
question of
borders and
territory.
had “hoped until the last moment that they
[could] squeeze us to sign such an agreement,
that we [would] adopt neutrality. !is was the
biggest thing for them. !ey were ready to
“nish the war if we, like Finland [during the
Cold War], adopted neutrality and undertook
not to join NATO.”
!e size and the
structure of the
Ukrainian military was
also the subject of intense
negotiation. As of April
15, the two sides
remained quite far apart
on the matter. !e
Ukrainians wanted a
peacetime army of 250,000 people; the
Russians insisted on a maximum of 85,000,
considerably smaller than the standing army
Ukraine had before the invasion in 2022. !e
Ukrainians wanted 800 tanks; the Russians
would allow only 342. !e di#erence between
the range of missiles was even starker: 280
kilometers, or about 174 miles, (the Ukrainian
position), and a mere 40 kilometers, or about
25 miles, (the Russian position).
!e talks had deliberately skirted the question
of borders and territory. Evidently, the idea
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was for Putin and Zelensky to decide on those
issues at the planned summit. It is easy to
imagine that Putin would have insisted on
holding all the territory that his forces had
already occupied. !e question is whether
Zelensky could have been convinced to agree
to this land grab.
Despite these substantial disagreements, the
April 15 draft suggests that the treaty would
be signed within two weeks. Granted, that
date might have shifted, but it shows that the
two teams planned to move fast. “We were
very close in mid-April 2022 to “nalizing the
war with a peace settlement,” one of the
Ukrainian negotiators, Oleksandr Chalyi,
recounted at a public appearance in December
2023. “[A] week after Putin started his
aggression, he concluded he had made a huge
mistake and tried to do everything possible to
conclude an agreement with Ukraine.”
WHAT HAPPENED?
So why did the talks break o#? Putin has
claimed that Western powers intervened and
spiked the deal because they were more
interested in weakening Russia than in ending
the war. He alleged that Boris Johnson, who
was then the British prime minister, had
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delivered the message to the Ukrainians, on
behalf of “the Anglo-Saxon world,” that they
must “”ght Russia until victory is achieved
and Russia su#ers a strategic defeat.”
!e Western response to these negotiations,
while a far cry from Putin’s caricature, was
certainly lukewarm. Washington and its allies
were deeply skeptical about the prospects for
the diplomatic track emerging from Istanbul;
after all, the communiqué sidestepped the
question of territory and borders, and the
parties remained far apart on other crucial
issues. It did not seem to them like a
negotiation that was going to succeed.
Moreover, a former U.S. o$cial who worked
on Ukraine policy at the time told us that the
Ukrainians did not consult with Washington
until after the communiqué had been issued,
even though the treaty it described would
have created new legal commitments for the
United States—including an obligation to go
to war with Russia if it invaded Ukraine again.
!at stipulation alone would have made the
treaty a nonstarter for Washington. So instead
of embracing the Istanbul communiqué and
the subsequent diplomatic process, the West
ramped up military aid to Kyiv and increased
the pressure on Russia, including through an
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ever-tightening sanctions regime.
!e United Kingdom took the lead. Already
on March 30, Johnson seemed disinclined
toward diplomacy, stating that instead “we
should continue to intensify sanctions with a
rolling program until every single one of
[Putin’s] troops is out of Ukraine.” On April 9,
Johnson turned up in Kyiv —the “rst foreign
leader to visit after the Russian withdrawal
from the capital. He reportedly told Zelensky
that he thought that “any deal with Putin was
going to be pretty sordid.” Any deal, he
recalled saying, “would be some victory for
him: if you give him anything, he’ll just keep
it, bank it, and then prepare for his next
assault.” In the 2023 interview, Arakhamia
ru&ed some feathers by seeming to hold
Johnson responsible for the outcome. “When
we returned from Istanbul,” he said, “Boris
Johnson came to Kyiv and said that we won’t
sign anything at all with [the Russians]—and
let’s just keep “ghting.”
Since then, Putin has repeatedly used
Arakhamia’s remarks to blame the West for
the collapse of the talks and demonstrate
Ukraine’s subordination to its supporters.
Notwithstanding Putin’s manipulative spin,
Arakhamia was pointing to a real problem: the
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Putin and
Zelensky were
willing to
consider
extraordinary
compromises to
end the war.
communiqué described a multilateral
framework that would require Western
willingness to engage diplomatically with
Russia and consider a genuine security
guarantee for Ukraine. Neither was a priority
for the United States and its allies at the time.
In their public remarks,
the Americans were
never quite so dismissive
of diplomacy as Johnson
had been. But they did
not appear to consider it
central to their response
to Russia’s invasion.
Secretary of State
Antony Blinken and
Secretary of Defense Lloyd Austin visited
Kyiv two weeks after Johnson, mostly to
coordinate greater military support. As
Blinken put it at a press conference afterward,
“!e strategy that we’ve put in place—massive
support for Ukraine, massive pressure against
Russia, solidarity with more than 30 countries
engaged in these e#orts—is having real
results.”
Still, the claim that the West forced Ukraine
to back out of the talks with Russia is baseless.
It suggests that Kyiv had no say in the matter.
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True, the West’s o#ers of support must have
strengthened Zelensky’s resolve, and the lack
of Western enthusiasm does seem to have
dampened his interest in diplomacy.
Ultimately, however, in his discussions with
Western leaders, Zelensky did not prioritize
the pursuit of diplomacy with Russia to end
the war. Neither the United States nor its
allies perceived a strong demand from him for
them to engage on the diplomatic track. At
the time, given the outpouring of public
sympathy in the West, such a push could well
have a#ected Western policy.
Zelensky was also unquestionably outraged by
the Russian atrocities at Bucha and Irpin, and
he probably understood that what he began to
refer to as Russia’s “genocide” in Ukraine
would make diplomacy with Moscow even
more politically fraught. Still, the behind-thescenes
work on the draft treaty continued and
even intensi”ed in the days and weeks after
the discovery of Russia’s war crimes,
suggesting that the atrocities at Bucha and
Irpin were a secondary factor in Kyiv’s
decision-making.
!e Ukrainians’ newfound con”dence that
they could win the war also clearly played a
role. !e Russian retreat from Kyiv and other
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major cities in the northeast and the prospect
of more weapons from the West (with roads
into Kyiv now under Ukrainian control)
changed the military balance. Optimism about
possible gains on the battle”eld often reduces
a belligerent’s interest in making compromises
at the negotiating table.
Indeed, by late April, Ukraine had hardened
its position, demanding a Russian withdrawal
from the Donbas as a precondition to any
treaty. As Oleksii Danilov, the chair of the
Ukrainian National Security and Defense
Council, put it on May 2: “A treaty with
Russia is impossible—only capitulation can be
accepted.”
Russian and Ukrainian negotiators meeting in Istanbul, March 2022
Ukrainian Presidential Press Service / Reuters
And then there is the Russian side of the
story, which is di$cult to assess. Was the
whole negotiation a well-orchestrated charade,
or was Moscow seriously interested in a
The Talks That Could Have Ended the War in Ukraine | Foreign Affairs 25.04.24, 16:38
https://www.foreignaffairs.com/ukraine/talks-could-have-ended-war-ukraine Seite 29 von 33
settlement? Did Putin get cold feet when he
understood that the West would not sign on
to the accords or that the Ukrainian position
had hardened?
Even if Russia and Ukraine had overcome
their disagreements, the framework they
negotiated in Istanbul would have required
buy-in from the United States and its allies.
And those Western powers would have
needed to take a political risk by engaging in
negotiations with Russia and Ukraine and to
put their credibility on the line by
guaranteeing Ukraine’s security. At the time,
and in the intervening two years, the
willingness either to undertake high-stakes
diplomacy or to truly commit to come to
Ukraine’s defense in the future has been
notably absent in Washington and European
capitals.
A “nal reason the talks failed is that the
negotiators put the cart of a postwar security
order before the horse of ending the war. !e
two sides skipped over essential matters of
con%ict management and mitigation (the
creation of humanitarian corridors, a cease-
“re, troop withdrawals) and instead tried to
craft something like a long-term peace treaty
that would resolve security disputes that had
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been the source of geopolitical tensions for
decades. It was an admirably ambitious e#ort
—but it proved too ambitious.
To be fair, Russia, Ukraine, and the West had
tried it the other way around—and also failed
miserably. !e Minsk agreements signed in
2014 and 2015 following Russia’s annexation
of Crimea and invasion of the Donbas covered
minutiae such as the date and time of the
cessation of hostilities and which weapons
system should be withdrawn by what distance.
Both sides’ core security concerns were
addressed indirectly, if at all.
!is history suggests that future talks should
move forward on parallel tracks, with the
practicalities of ending the war being
addressed on one track while broader issues
are covered in another.
KEEP IT IN MIND
On April 11, 2024, Lukashenko, the early
middleman of the Russian-Ukrainian peace
talks, called for a return to the draft treaty
from spring 2022. “It’s a reasonable position,”
he said in a conversation with Putin in the
Kremlin. “It was an acceptable position for
Ukraine, too. !ey agreed to this position.”
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SAMUEL CHARAP is Distinguished Chair in Russia and
Eurasia Policy and a Senior Political Scientist at the
RAND Corporation.
SERGEY RADCHENKO is Wilson E. Schmidt
Distinguished Professor at Johns Hopkins University
School of Advanced International Studies in Europe.
MORE BY SAMUEL CHARAP
MORE BY SERGEY RADCHENKO
More:
Ukraine Russian Federation Diplomacy Geopolitics
Security Defense & Military War & Military Strategy
War in Ukraine Vladimir Putin Volodymyr Zelensky
Putin chimed in. “!ey agreed, of course,” he
said.
In reality, however, the Russians and the
Ukrainians never arrived at a “nal
compromise text. But they went further in
that direction than has been previously
understood, reaching an overarching
framework for a possible agreement.
After the past two years of carnage, all this
may be so much water under the bridge. But it
is a reminder that Putin and Zelensky were
willing to consider extraordinary compromises
to end the war. So if and when Kyiv and
Moscow return to the negotiating table, they’ll
“nd it littered with ideas that could yet prove
useful in building a durable peace.
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